文/姜兰昱 于群

　　 一、美国司法部最重要的司法援助项目

　　1988年2月26日凌晨3时30分，警官爱德华·伯恩（Edward Byrne）在执行保护证人任务时被4名男子袭击，头中5枪身亡，年仅22岁。这是一场随机而残酷的谋杀，那些纽约市街头帮派成员被命令杀死一名警察——任何一名警察。
　　伯恩殉职引发全美关注，当时的美国总统罗纳德·里根亲自致电伯恩家人（伯恩的父亲也是一名警察）表示慰问，时任副总统乔治·布什在总统竞选活动中随身携带伯恩的警徽。为了纪念他，纽约市第91大道被更名为爱德华·伯恩警官大道；美国警察运动联盟将皇后中心改名为爱德华·伯恩中心，在此进行训练和休整；布朗克斯第101初中以伯恩的名字重新命名；皇后区拨款170万美元建造一座公园并以他的名字命名。
　　美国司法部建立、重新命名了若干纪念爱德华·伯恩拨款项目，直接向地方执法机构提供资金，以提高器械、技术和训练的方式增强执法者人身安全。在2005年统一拨款法案中，第108届国会将原来相对开放的各爱德华·伯恩项目与常规的地方执法机构拨款项目合并，成立爱德华·伯恩司法援助拨款项目（Edward Byrne Memorial Justice Assistance Grant program，JAG，以下简称伯恩项目），使司法拨款更加合理化和简单化。多年以来，该项目已经成为联邦向各州及地方执法机构的重要转移支付项目之一。

　　二、伯恩项目概况

　　伯恩项目由司法部司法项目办公室（OJP）司法援助局（BJA）直接管理，是对州及地方司法管辖区进行联邦司法拨款的主要渠道。司法援助局致力于支持执法、审判、矫正、药物治疗、被害人服务、技术和预防措施，加强国家的刑事司法系统；通过给社区提供领导、服务和资金，强调局部控制，提供培训和技术援助，在国家、州和地方层面上支持防止犯罪、吸毒、暴力活动。伯恩项目提供给州、部落和地方政府关键性的拨款以支持一系列的地区执法项目，从而达到公共安全和司法平等两个相辅相成的目标。
　　从2005年到2022年，伯恩项目已发放了22000多笔拨款，总额超过70亿美元。美国警察体制中，联邦、州、县和县辖市都有自己独立的警察队伍，相互之间没有隶属和领导关系。各级警察机构的支出责任划分比较清晰，绝大多数经费来源于同级财政，支出责任与事权划分相一致。联邦和州只有极少一点转移支付，一般要有明确的项目为支撑，且申请过程非常严格。各地需要自行申请，阐述理由，必须有目标、有结果、有详细材料支撑，并有明确的绩效目标。在这样的背景下，伯恩项目每年超过3亿美元的拨款数额足以吸引执法机构积极申请。
　　司法统计局（BJS）则根据法律规定计算伯恩项目的分配情况。伯恩项目拨款虽然以项目的形式发放，但是各州（包括50个州、哥伦比亚特区和5个美国海外领地美属萨摩亚、关岛、北马里亚纳群岛、波多黎各和美属维尔京群岛，下文如无特殊强调，用“州”指代“州、海外领地及哥伦比亚特区”）能够申请项目的数量和金额首先受到该州暴力犯罪数量和人口数量两个因素的制约，其次受到司法部力推的刑事政策在该州落实情况的影响，其分配的计算过程非常有特色。

　　三、伯恩项目的运行

　　伯恩项目的运行分为明暗两条线，明线是司法援助局主导的各级执法机构申请、实施、反馈各种司法项目的过程，即资金的使用过程；暗线是司法统计局按照相关法规计算各级执法机构可分配拨款的过程，可进一步分为初步分配和分配调整两个环节，即资金的分配过程。两个过程中，前者可申请的金额由后者决定，所以对整个项目来说，有必要先对分配计算过程进行了解。本部分将结合近年的资料对项目运行情况进行介绍。

　　（一）项目资金的初步分配
　　国会批准伯恩项目的财年预算后，司法统计局将依据美国法典第34章10151-10158等条款进行四步拨款分配计算：
　　1.根据向联邦调查局报告的暴力犯罪比例和美国人口普查局的人口比例，计算各州的初始分配。根据州暴力犯罪份额分配一半资金，另一半资金根据其在全国人口中的份额分配。
　　2023年的暴力犯罪数据基于最近3年各州暴力犯罪数据，涵盖2018年至2020年（2021年以来各州犯罪报告系统转换良莠不齐，导致数据缺失严重）；人口份额根据美国人口普查局2022年中期人口估计得出。
　　2.审查初始分配金额，以确定各州是否低于立法中规定的最低拨款金额（总金额的0.25%）。如果是这种情况，该州将获得最低水平的拨款，所需资金从总资金池中扣除。剩下各州都将获得最低拨款再加上该州的额外拨款。为计算额外拨款金额，将只获得最低拨款的州的犯罪和人口数据从数据库中删除，剩余资金根据暴力犯罪和人口份额重新分配给其他州，同第一步计算。国会对此步骤有一个特别规定：美属萨摩亚和北马里亚纳群岛分摊一个最低拨款，分别占67%、33%。
　　2023年，伯恩项目的总额为3.187亿美元，最低拨款为796717美元，3个州（北达科他州、佛蒙特州和怀俄明州）和4个领地（美属萨摩亚、关岛、北马里亚纳群岛和美属维尔京群岛）只获得最低拨款。其余的州、哥伦比亚特区和波多黎各获得最低拨款加额外拨款，额外拨款总金额为2.749亿美元。
　　3.除领地和哥伦比亚特区外，州政府保留分配给该州总拨款的60%，其余40%分配给地方政府。
　　4.地方拨款分配。基于该司法管辖区在州3年平均暴力犯罪中的比例计算，达到1万美元才具备分配资格。
　　司法区为获得地方分配资格，须向统一犯罪报告项目提供过去10年中至少3年的执法机构已知的第一类暴力犯罪数量。司法统计局根据最完整或最近3年的数据计算各机构报告的平均暴力犯罪数量及各州平均值之和，确定司法区在全州地方拨款中的份额；然后计算每个地方拨款的初始金额，等于该司法区3年的暴力犯罪平均值和该州每起犯罪的美元比率的乘积。根据相关法律规定，地方司法管辖区可获得的最低拨款为1万美元，有资格获得1万美元及以上初始拨款的司法区可以立项申请。如果初始拨款低于1万美元，该资金将转移到州管理机构，分配给州警察或没有资格获得直接拨款的司法区。
　　经过初步分配，2023年的3.187亿美元拨款中约有3.117亿美元分配给各州，其余分配给哥伦比亚特区和领地。40%（1.247亿美元）分给地方政府，共有1710个地方执法机构报告了足够数量的暴力犯罪，可直接或与该县其他机构联合获得拨款1.028亿美元。未达条件的地方拨款（2190万美元）返还给州政府，再分配给州执法机构和地方政府。有资格获得最高拨款的地方政府是纽约市（470万美元）、洛杉矶（240万美元）、芝加哥（240万美元）。哥伦比亚特区获得180万美元，波多黎各为270万美元，维尔京群岛为796717美元，美属萨摩亚（533801美元）和北马里亚纳群岛（262917美元）分摊最低拨款。
　　 
　　（二）资金分配的调整机制
　　伯恩项目拨款在进行初步分配计算后，还要根据相关法规对拨款金额进行调整，在州与州、州与地方政府、地方政府各司法管辖区之间进行多次重新分配计算，考虑了更多的影响因素。
　　1.司法管辖区差异和联合分配。在某些情况下，一个县和其县辖市的拨款资格可能存在三种差异。
　　第一种是零县差异。当一个县内至少有一个市有资格获得直接拨款，而该县没有资格但负责提供县里的刑事司法服务（如起诉和监禁）的情况。在这种情况下，县有权获得市的部分拨款，因为它分担了刑事司法活动的成本，尽管该县可能未向联邦调查局报告犯罪数据。这种差异最为常见。第二种差异指县和市都有资格获得直接拨款，但市的拨款比县的拨款高出150%或更多。第三种差异指县和该县的多个市都有资格获得直接拨款，但单个市的拨款比县的拨款高出400%或更多。2023年，这种类型的差异伴生在前两种差异上。一个县内只有此种差异的情况极其罕见。
　　在计算拨款资格时，按上述顺序检验三种差异。如果发现某市存在一种差异，其拨款搁置，仅对其他市进一步检验。如果没有发现其他差异，则该市和县分享他们拨款的总和。对于不同差异，无论是何种类型，县和市的所有拨款资金都汇集在一起，并根据受影响司法管辖区协议在各机构之间分配。为了获得拨付资格，地方政府的不同机构必须共同提交资金申请。
　　2.转移支付。根据立法，各州只能保留与“（A）最近一个财政年度州政府在刑事司法方面的总支出与（B）该年度州政府和州内地方政府在刑事司法方面的总支出”相同比例的拨款金额。州和地方政府按比例确定刑事司法支出的过程被称为可变转移支付（variable pass?through，VPT）流程，确定各州必须转移给地方政府的金额。
　　美国人口普查局使用几个数据源计算州和地方政府的VPT比例，包括其进行的州和地方政府财政年度调查中的初始支出数据、来自美国政府拨款网的联邦司法拨款数据。政府间拨款从对应类型政府的司法总支出中扣除。各州VPT比例差异悬殊，代表一州所有地方政府司法支出占该州所有司法支出的比例。
　　3.《性罪犯登记与通报法》合规。《2006年亚当·沃什儿童保护与安全法》要求各州以及一些部落严格执行《性罪犯登记与通报法》（Sex Offender Registration and Notification Act，SORNA），并限定两整年的最终期限至2011年7月27日。未能在截止日期前实质性实施SORNA的司法区，伯恩项目的资金将减少10%。此罚款为减掉州政府必须向地方拨付的VPT后，从州政府的拨款中扣除10%，也适用于返还给州的地方拨款，不适用于直接发放的地方拨款。
　　由性罪犯量刑、监测、逮捕、登记和跟踪办公室确定的财政年度内实质性实施SORNA的州，有资格在下一年的伯恩项目拨款之外获得合规奖金，奖金为当前财政年度的SORNA罚款。奖金的分配与伯恩项目初步分配方法相同，下一年分配，每年金额都有所不同。
　　2022财年SORNA未合规州的处罚为2648742美元，分配给22个在2022财年实质性实施SORNA的州。其中，佛罗里达州（491477美元）和密歇根州（251722美元）获得的奖金最多，领地中美属弗吉尼亚群岛（6622美元）和关岛（6622美元）获得的奖金最多。2023财年共有34个州没有遵守SORNA的要求，涉及总拨款6570827美元，其中13个州没有申请重新分配罚款，被扣留2487747美元于2024财年重新分配。
　　4.《消除监狱强奸法》认证。2003年《消除监狱强奸法》（Prison Rape Elimination Act，PREA）规定，如果一州州长不能证明该州完全符合司法部《预防、发现和应对监狱强奸国家标准》，该州将失去所有用于该州监狱的司法部拨款的5%。然而，如果州长向司法部长保证，这5%的资金将仅用于使该州在未来几年采用并实现完全符合PREA标准，该州可能不会失去这些资金。对于没有合规认证的州，在减去各州必须向地方拨付的VPT后，从州政府的拨款中扣除5%作为惩罚，也适用于返还给州政府的地方拨款。罚金作为PREA奖金，与伯恩项目初步分配方法相同，当年分配。
　　2023财年有29个州未合规，其中两个州和一个领地未合规也未申请重新分配，被扣除105356美元。在有资格获得奖金的州中，加利福尼亚州（12026美元）和得克萨斯州（8922美元）获得的奖金最多，领地中波多黎各（911美元）获得的奖金最多。
　　5.地方政府机构的最高配额。司法部立法禁止地方机构获得的司法部拨款“超过该机构最近一个财政年度在刑事司法服务上的总支出”，超过总支出的拨款金额“应当按比例分配给当地其他在此类服务上的总拨款未超过其总支出的机构”。
　　（三）项目资金使用方向
　　经过初步分配和再次分配计算后，各州及地方政府可分配金额得以确定，各执法机构就可以根据该司法管辖区的拨款金额进行项目申报。司法部网站设立伯恩拨款项目主页公布项目申报所需的各种指导文件和申报渠道，以促进项目在法律范围内实施。
　　根据司法项目办公室的规定，伯恩项目拨款可用于法律执行，法庭活动，犯罪预防和教育，矫正与社区矫正，药物治疗，规划、评估和技术改进，犯罪被害人和证人项目等七个方面，司法援助局给予申请人创新的空间，鼓励执法机构设计并提交解决社区面临的独特挑战的项目。拨款可涵盖实施一项新项目的全部成本，包括雇佣和维持人员开支、超时补贴、培训、购买设备或物资等。
　　伯恩项目不仅资助警察安全，更致力于使社区更安全、司法系统更公平，因此项目场景多样。接受资助的机构必须跟踪和报告项目的结果，使相关机构能分享其经验教训，部分项目在司法部网站上得以展示。
　　项目示例1：在康涅狄格州，州矫正官员建立了一个名为“价值”的项目，为18~25岁的被监禁女性重返社会做准备。这些女性与年长的导师一起被安置在该州唯一的为女性设计的一个独立单元中，由导师帮助建立管理日常生活规则。她们还得到社区志愿者的支持，并获得职业培训、药物滥用治疗等。这个项目只有4年的历史，但初步效果良好，项目参与者的再犯率为14%，远低于该州的平均水平。
　　项目示例2：泰勒·加勒特是肯塔基州霍奇维尔市警察局2021年底招募的一名女性警察社工（非宣誓警察，没有稳定工资来源），以应对当地社区涉及心理健康、无家可归和药物使用等相关问题。她在肯塔基大学完成研究生学业时以实习生身份加入警局，在与性侵犯、家庭暴力、虐待或忽视儿童有关的案件中发挥作用，已协助完成70多个服务诉求。国际警察局长协会将泰勒·加勒特列入“40名40岁以下”杰出年轻执法专业人员名单。她通过伯恩项目获得52000美元拨款以资助她的职位。

　　四、伯恩项目的特点及问题分析

　　伯恩项目以伯恩从未想象过的方式影响着刑事司法系统，是他真正的遗产。伯恩项目极具代表性，亦可反映出美国联邦拨款制度的一些特点和问题。

　　（一）特点
　　1.以殉职警察命名，整合其他项目。伯恩项目的成立体现出对警察风险和奉献的关注，也让基金的受益人永远记住了年轻的爱德华·伯恩警官。该项目整合了司法部其他基金项目，使执法机构申请拨款时更有针对性，主管单位对单个基金的管理相对简捷方便，也促使项目长久运行发挥作用。
　　2.运行的法规依据充分。项目资金分配、申请、使用的每一步均有法条支撑，并以人口普查局的人口数据和联邦调查局统一犯罪报告项目的犯罪数据作为分配依据，这两个统计体系在美国历史悠久，技术成熟，数据具有持续性。
　　3.州及地方执法机构都可获得拨款，权责相称。州及地方的拨款按照60%/40%的比例分配，然后对州政府超比例部分进行转移支付，权责相对适应。
　　4.设置奖惩条款，鼓励司法效率。为推进各州消除监狱强奸、性罪犯登记等特定刑事司法制度设置了奖惩条件，初步分配以暴力犯罪数量为标准鼓励各级执法机构报告已知犯罪，目的是提升司法效果。
　　5.项目形式多样并注重持续性。在既定目标下鼓励各地执法机构申请各种形式的项目，发布项目指导，如2021年在原有项目基础上增加预防仇恨犯罪内容，注重项目的持续性和后期跟踪，以达到明确的绩效目标。
　　6.对资金使用方向进行约束。每年发布一系列指导手册，内容广泛细致，如发布《禁止支出和控制支出清单》，规范支出，规定物品购买使用的标准等。

　　（二）存在的问题
　　伯恩项目以公共安全和司法平等为目标，实际运行中暴露出的问题表明达到目标任重道远。一些问题或许能在司法体系内逐步解决，另一些问题却源于体系之外，积重难返。
　　1.暴力犯罪数量悖论。按照拨款计算方法，暴力犯罪的数量对拨款数额影响很大。从联邦的角度看，地方执法机构报告的暴力犯罪越多，得到的拨款越多，符合资助逻辑，即需要更多的犯罪治理经费；但是从拨款接受方角度看，犯罪越多，得到的拨款越多，纵容严重犯罪会得到更多拨款，与犯罪治理初衷背道而驰。
　　2.法规奖罚分明，但是约束力不强。伯恩项目拨款的初步分配和调整机制包含很多促进某些司法政策推行的期待，看起来奖罚分明，但是诸多政策推进并不理想，反而使其计算过程细致烦琐甚至不得不每年调整。
　　消除监狱强奸、性罪犯登记的最终期限皆已超过10年，但是依然有部分州无法达到标准，所谓的拨款削减并没有发挥足够的威慑力；联邦调查局力推NIBRS作为全国执法犯罪数据报告标准（这一标准产生关于犯罪案件性质和被害人特征的更详细的数据，曾在调整机制中设置过3%的削减）未能如期完成，2023财年不得不对伯恩项目公式进行多项更改；地方警察机构不报或少报犯罪数量是统一犯罪报告诞生以来一直存在的问题，导致使用数据屡出状况，如初步拨款计算中的第一步和第四步所使用的州犯罪数通常不一致。
　　3.项目名实难副。伯恩项目是司法部对地方刑事司法的主要拨款项目，但与美国联邦政府每年巨大的经费开支比较如沧海一粟；与整体犯罪治理相比较，其所代表的联邦犯罪治理支持微乎其微，其发挥作用但有限。■
　　[基金项目：中国刑事警察学院科研项目“美国仇恨犯罪统计30年”（D2022053），中国刑事警察学院新时代犯罪治理研究中心智库第一批培育项目“域内外警察权益保障制度比较研究”（ZHK202205）]
　　
　　【作者简介】姜兰昱（1977—），女，满族，辽宁新宾人，中国刑事警察学院公安基础教研部讲师，硕士，研究方向为犯罪学与被害人学。
　　于群（1966—），男，汉族，辽宁沈阳人，中国刑事警察学院教授，硕士研究生导师，研究方向为公安管理与公安高等教育。
　　
　　(责任编辑：古静）