文/李双亨

　　2026年1月，英国内政部发布《从地方到国家：新的警务模式》白皮书，推出了英国近200年来最全面、最激进的警务改革计划。此次改革以“重塑社区警务根基、构建统一高效的国家警务体系、提升警务服务标准、强化现代警务能力”为核心目标，针对英国警务面临的公众信心下滑、警务绩效下滑且地区差异显著、犯罪形态变革及体系结构性缺陷等多重挑战，构建了涵盖地方社区警务优化、警务体系结构性重构、警务标准统一与绩效管控、警务能力现代化提升及犯罪预防体系完善的全方位改革框架。改革通过废除警务与犯罪专员制度、设立国家警察局、扩大社区警务力量、推进人工智能与数据技术应用等关键举措，旨在平衡地方社区警务的针对性与国家警务的专业性，使英国警务体系适应21世纪数字化、跨区域化的犯罪特征，重建公众对警务的信任与信心，最终实现“地方警务守护社区安全、国家警务保障国家安全”的双重使命。
　　
　　一、改革背景与动因

　　（一）公众对警务的信心持续下滑
　　英国警务长期以来秉持的“基于同意的警务”模式源于19世纪罗伯特?皮尔提出的核心原则，强调警务与社区的紧密协作。然而，近年来这一核心关系逐渐弱化，导致公众对警务的信任与信心呈持续下降趋势。调查显示近十年来社区的见警率不断下降，导致社区与警务的疏离感日益明显。自2010年以来，社区支持警察数量下降57%，志愿警察数量下降73%，这种可见性警务资源的缩减进一步加剧了公众的不安全感，侵蚀了警务的合法性基础。同时，受害者对警务工作的满意度从 2015～2016 年度的 41% 降至 2024～2025 年度的 23%，且报案后对能够伸张正义抱有信心的受害者比例不足半数。

　　（二）警务绩效下滑且区域差异显著
　　英国警务绩效在近年来呈现明显的下滑态势，且不同地区间的服务质量差距悬殊。这种显著差异反映出警务服务的标准化程度不足，违背了公共服务的公平性原则。此外，警务资源配置的不合理进一步加剧了绩效问题，部分警察被配置在无需执法权的后台岗位，导致一线警务力量不足，与公众对“警察走上街头”的核心诉求脱节。

　　（三）犯罪形态发生根本性变革
　　随着数字化与全球化的深入发展，英国犯罪形态已发生结构性变革，传统警务体系难以适应。一方面，日常性、侵蚀社区凝聚力的犯罪问题日益突出，2010年以来入店行窃案件、手机盗窃案件连续大幅度增长，反社会行为成为部分民众关注的本地突出问题；另一方面，犯罪的数字化、跨区域化特征愈发明显，严重有组织犯罪、网络犯罪、跨国犯罪等新型犯罪形式对警务的专业能力与协作水平提出了更高要求。同时，性犯罪增长势头强劲，家庭暴力相关犯罪呈现高发态势，这些涉及弱势群体保护的犯罪类型对警务的专业化响应能力提出了严峻挑战。

　　（四）现有警务体系存在结构性缺陷
　　英国现行的43个地方警队模式自20世纪60年代确立以来几乎未进行根本性改革，已形成严重的结构性缺陷。其一，体系碎片化严重，43个警队各自拥有独立的总部、管理团队与支持职能，导致资源重复配置、技术采购分散，无法形成规模效应，小型警队甚至面临财务韧性不足、难以提供专业服务的困境；其二，国家层面警务机构权责重叠，全国警察局长委员会、警察学院、国家打击犯罪总局等多个机构缺乏统一的战略协调与强制执行力，依赖自愿协作与兼职领导，难以应对跨区域、全国性的犯罪威胁；其三，警务治理存在“孤岛效应”，警务与犯罪专员制度自2012年设立以来，虽在部分地区发挥了作用，但公众认知度与参与度偏低，且与地方政府体系脱节，无法有效整合健康、教育、住房等跨部门资源用于犯罪预防；其四，警务能力滞后于犯罪变革，在数字化取证、人工智能应用等现代警务技术方面投入不足，导致约2万台设备等待司法鉴定分析，技术赋能水平参差不齐。

　　二、改革的核心举措

　　（一）地方社区警务的优化与强化
　　地方社区警务是此次改革的基础与核心，改革通过“增员、减负、强治理”三维举措，重建警务与社区的紧密联系。
　　在社区警务资源扩充方面，政府承诺到本届议会结束时，新增13000名社区警务人员，并投入2亿英镑专项基金支持2025～2026年度社区警务团队建设。改革推出的“社区警务保障计划”以六大支柱为核心：一是“警察回归街头”，明确社区警务责任区与地方议会选区范围一致，组建专门的社区警务团队，将大部分时间用于街面巡逻与社区互动，并建立全国性机制监控社区警察的非必要抽调问题；二是“社区主导警务”，要求所有社区配备专属联络警察，公开并定期更新社区警务优先级，通过线上线下多种渠道保障社区居民参与警务的权利，同时推广信息服务等数字化互动工具；三是“专业卓越”，为社区警务人员提供专门培训，开发专项培训课程，涵盖社区参与、问题解决与反社会行为应对等核心技能，并制定全国统一的社区警察职业标准；四是“打击反社会行为”，每个警队设立反社会行为负责人，推动多机构协作制定地方打击反社会行为行动计划，并通过《犯罪与警务法案》赋予社区警务团队更多权力，通过“遵守令”赋予法院禁止罪犯做出反社会行为的权力，并促使罪犯解决其反社会行为的根源问题；五是“安全城镇中心”，针对盗窃和抢劫商店犯罪创历史新高、店员遭受暴力袭击增多的问题开展专项整治活动，强化城镇中心犯罪高发区域巡逻，并设立袭击零售店员的新罪名，废除“200英镑以下入店行窃为仅可即决审理罪行”的法律条款，同时投入500万英镑支持负责严重有组织侵财犯罪的国家警务情报单位、200万英镑支持国家商业犯罪中心，加大对盗窃和抢劫商店犯罪的打击；六是“警务志愿服务”，致力于扭转志愿警察数量自2012年以来的大幅下滑趋势，通过简化招募流程、整合志愿服务资源、探索与消防部门、武装部队的合作志愿模式，扩大警务志愿者队伍，包括志愿社区支持警察等灵活角色。
　　在移除警务履职障碍方面，改革聚焦减轻警察的官僚主义负担与非核心职责压力。一是改革法律与记录标准，内政部启动对公共秩序与仇恨犯罪立法的独立审查，明确言论自由与刑事犯罪的边界，避免警察过度介入社交媒体争议；同时审查现行犯罪与事件记录标准的合理性，减少不必要的文书工作与形式主义；二是推进“为适当的人提供适合的服务”计划在全国推广，将非犯罪类的健康与社会关怀需求（如精神健康危机）移交专业健康服务机构处理，使警察能够专注于核心执法职责；三是提升警务效率，编制警务生产力定义与核心优先级，通过人工智能将原本手动流程自动化，精简培训内容与频次，推广基于工作的培训模式，将培训融入日常执法实践。
　　在地方警务治理体系改革方面，核心举措是废除警务与犯罪专员制度。自2028年5月警务与犯罪专员当前任期结束后，警务治理职能将移交至战略当局市长或由地方议会领导人组成的警务与犯罪委员会，实现警务治理与地方政府体系的整合。每个委员会需任命警务与犯罪主管负责日常监督，委员会成员包括选举产生的地方领导人及独立专家，具备任命、停职与解雇警长、制定警务预算与战略计划等核心权力。改革同时优化警长任免流程，要求任免前征求皇家警务与消防与救援服务督察局意见，给予警长书面通知并设定停职时限，引入全国高级职位任命小组确保选拔的一致性与透明度。此次改革恢复了内政大臣在2011年被废除的解雇警长权力，以应对极端情况下的领导力失败。此外，改革致力于精简治理成本，通过明确治理职能、整合中央与地方治理资源、取消警务与犯罪专员选举等方式降低成本，将节省资金重新投入社区警务。

　　（二）警务体系的结构性重构
　　针对43个地方警队碎片化的核心问题，改革提出“精简地方警队、设立国家警察局、优化资金配置”的结构性重构方案，构建“地方警务区—区域警队—国家警察局”三级联动体系。
　　地方警队结构改革的核心目标是大幅减少警队数量，打造规模更大、资源更集中的区域警队。改革的核心逻辑在于，通过整合专业资源（如网络犯罪、枪械犯罪调查、重大犯罪调查等）形成“卓越中心”，提升警务服务质量并缩减地区之间的警务服务差距；增强应对重大事件与资源调度的能力；降低管理与运营成本，将节省资金投入一线警务。地方警务的核心单元将是地方警务区，以城镇、行政区为基础划定范围，负责应急响应、本地犯罪调查、社区警务与弱势群体保护等日常警务职能，确保社区警务的针对性与贴近性。地方警务区将成为合并后区域警队的基层单元，在保持社区针对性的同时，获得大警队的专业资源支持。
　　设立国家警察局是此次改革最具突破性的举措。此举旨在整合分散的国家层面警务职能，构建统一的国家警务中枢。国家警察局将整合全国警察局长委员会、警察学院、国家打击犯罪总局、英国反恐警察局（CTP）、区域有组织犯罪打击小组等多个机构，承担四大核心职能：一是战略领导，制定国家战略警务优先事项，为全国警务提供统一政策指导与战略远见，同时作为单一国家声音加强与公众的沟通；二是标准制定，赋予国家警察局制定强制性标准的权力，涵盖专业实践、培训、技术、数据与人力规划等领域，确保全国警务服务的一致性；三是支持服务，通过全国统一采购技术设备实现规模经济，建立国家法医服务体系以更好地节省支出、提升效率，整合全国信息技术服务、警察空中服务等支持职能，推进警察效率与协作计划，目标到2028～2029年释放数千警务工时；四是全国性威胁应对，集中力量打击恐怖主义、严重有组织犯罪、欺诈、网络犯罪等跨区域、高复杂性犯罪，设立区域犯罪中心，与合并后的区域警队协同运作。国家警察局将由一名业务上独立的国家警察专员领导，内政大臣对其履职进行问责，同时吸纳地方警队与治理机构的意见，确保国家警务与地方需求的衔接。此外，改革强化了公共秩序警务的全国协调能力，设立公共秩序警务高级协调员，赋予其制定全国动员计划、调度跨区域资源、要求数据共享等权力，并投入275万英镑升级国家警察协调中心的情报、调查与协调能力。
　　在警务资金体系改革方面，政府将重新审查资金分配公式，使资金配置与新的警务结构相适应。当前警务资金体系复杂且过时，难以匹配现代警务需求，改革将在短期内优化资金分配与政府警务优先事项的匹配，整合分散的拨款项目，简化拨款条件，提高资金使用的透明度与效率。

　　（三）警务标准的统一与绩效管控
　　为解决警务服务质量不均、绩效下滑的问题，改革构建了“中央主导、分层管控、标准明确、监督有力”的绩效管理体系。
　　在内政部的积极履职方面，改革强化了内政部在警务战略中的领导作用。一是设立“国家战略警务优先事项”，取代以往分散的优先级设定文件，整合全国性威胁应对与地方重点任务，并引入法定合规义务，确保全国警务围绕统一目标推进；二是全面改革《警务议定书》，明确改革后各级警务领导者的角色与职责，强化内政部、地方警务治理机构、警长及国家警察局之间的协作机制，同时明确警务运营独立性与内政部干预权的边界，确保内政部在保障公共安全与国家安全时能够有效介入；三是强化内政部对警务数据、标准的干预权，确保全国警务体系的协同推进。“国家战略警务优先事项”是战略统领，设定全国警务目标；《警务议定书》则是厘清各方权责的治理文件，尤其是界定内政大臣与警长的关系，防止过度干预。
　　在绩效管控体系改革方面，核心举措包括推出新的警务绩效框架、设立地方警务保障标准、建立分层绩效体系及强化监督机构权力。新的警务绩效框架将提供统一的犯罪与警务活动数据报告与分析机制，整合社区警务保障计划的绩效指标，于2026年初推出面向警务部门的警务绩效仪表盘，并向公众公开绩效数据，使公众能够对比不同警队的服务质量。地方警务保障标准在社区警务保障计划的基础上进一步扩展，明确公众可预期的最低服务水平，包括响应速度、受害者待遇标准及公共保护要求等。分层绩效体系将警队分为四级：一级为默认状态，代表无重大问题、持续改进；二级为存在轻微或衰退中的非系统性问题，可自行申请支持；三级为存在关键持续性问题或系统性绩效担忧，需制定改进计划并接受定向支持；四级为严重绩效失败，需接受特别措施，强制执行皇家警务与消防与救援服务督察局建议，内政部可启动干预。为保障绩效体系有效运行，政府设立了内政部警务绩效改进小组，通过数据分析识别绩效趋势，协调同行支持与干预措施；同时强化皇家警务与消防与救援服务督察局的权力，赋予其对未落实建议的警队发布指令的权力，内政部则可在极端情况下行使解雇警长的权力。
　　在提升个人警务标准方面，改革聚焦警务伦理、审查与不当行为处理。一是建立全国强制性警务审查标准，首次将审查标准纳入法定框架，利用技术实时预警在职警察的风险信号，强化对涉及家庭暴力或性犯罪调查的警察的停职要求，引入“严重不当行为推定解雇”原则；二是改革警察行为独立办公室，设立独立法定主席，提升其治理与调查效率，赋予其更大的案件调查裁量权，要求其更透明地披露调查延误原因，并启动对警务不当行为处理全流程时效性的独立审查，优化警察行为独立办公室与皇家检察署的案件移交标准；三是推进警务文化改革，更新《警务伦理准则》，应用行为科学诊断并改进警务文化，落实安吉奥利尼调查的建议，推进警察种族行动计划与多元化、包容性战略，通过“暴力侵害妇女和女童与公共保护国家中心”推动全警队文化变革。（未完待续）■
　　
　　【作者简介】李双亨，上海公安学院基础部通用基础教研室教师，持有英语二级笔译、三级口译翻译专业资格证书，主要研究方向：外警研究、国际警务合作等。
　　（责任编辑：冯苗苗）