文/张钰

　　瑞士联邦、州、市镇等各级警察组织共有警察约23000名，瑞士联邦总人口为860万，警察与人口比例为2.67‰。瑞士警察比例在欧洲并不高，低于意大利（5.52‰）、西班牙（4.81‰）、法国（3.84‰）、比利时（3.71‰）、奥地利（3.22‰）、德国（3.04‰）等国，与英国（2.75‰）、爱沙尼亚（2.41‰）基本持平，仅高于北欧的挪威（1.79‰）、芬兰（1.58‰）。瑞士以较低的警察人数维持了安定的社会环境和有序的社会秩序，得益于其警察作用的有效发挥和科学的治安防控体系。
　　根据瑞士联邦、州、公共警察的三级划分，瑞士警察治安防控体系由联邦警察的治安职能、州警察的治安职能和社区警察的治安职能组成。联邦警察的治安职能主要集中在联邦安全司，联邦安全司对联邦官员和联邦建筑、外国驻瑞士大使馆、国际组织等负有安全保护职责。在州一级，州政府普遍拥有治安和刑事两种类型的警察。德语区各州还区分出交通警察，法语区各州交通警察被整合进治安警察之中。瑞士有些州还设有社区警察，着力于强化邻近治理，一般也被整合进治安警察之中。

　　一、瑞士治安防控——以联邦警察为视角

　　（一）瑞士的涉外安保
　　在治安治理的安全治理方面，瑞士联邦政府层面的人身和财产安全以及驻瑞士国际组织、使领馆、外国使团的人身和财产安全由联邦警察负责。由于《瑞士联邦宪法》赋予瑞士各州充分的自治权，联邦仅在外交、国防、海关、货币发行、邮电、铁路等方面享有统一的管辖权，瑞士联邦层面的安保任务并不重。联邦警察的安全保障任务集中于国际事务和涉外事务。
　　瑞士位于欧洲内陆位置。虽然国土面积只有4.1万平方公里，但由于其成立联邦时就确立的永久中立国地位，且发展过程中一直秉承着开放、国际化的发展理念，瑞士国际化程度一直比较高。瑞士不仅是“达沃斯经济论坛”等国际会议的举办地和《日内瓦公约》等国际公约的签订地，还是联合国驻欧洲办事处、世界贸易组织、世界卫生组织、万国邮政联盟、国际红十字会、联合国难民署等诸多国际组织的总部驻地。国际组织和各国使领馆的日常安保工作主要由联邦警察联邦安全司来负责，国际会议期间的安保工作则有赖于联邦警察和州警察之间的协作。

　　（二）瑞士联邦安全司的职能
　　瑞士联邦警察联邦安全司负责保护联邦层面官员、驻瑞士使领馆工作人员、驻瑞士外交使团组成人员的人身安全，联邦政府大楼、联邦官员的私人住宅、驻瑞士使领馆馆舍、国际组织办公大楼、驻瑞士外交使团驻地的安全。联邦安全司行使治安保障职能，也会与州警察、刑事警察产生协作。
　　1.评估危险。联邦安全司负责评估瑞士政要、联邦议员和外宾是否处于危险之中以及在多大程度上处于危险之中。根据联邦安全司的评估结果，州警察和市警察进一步采取措施。
　　2.处理威胁。如果联邦官员和驻瑞的国际官员受到威胁，联邦警察也会对他们实施保护。近年来，瑞士政要、议员和联邦政府官员收到身份不明人士的威胁信件和电话越来越多，联邦警察向他们提供建议并采取必要的保护措施。在这方面，联邦警察将融合治安和刑事两方面职责，通过分析指纹和其他痕迹证据，进一步进行刑事调查以确定罪犯。
　　3.全天候值班。在瑞士，联邦政府办公大楼、联邦议员的私人住宅、驻瑞士国际组织、外交使团都受到高度保护。保护对地面运用电子监控设备，联邦警察全天候接听有关联邦建筑内盗窃、破坏、攻击、威胁或技术问题的电话。除首都伯尔尼以外，其他城市的联邦建筑以及日内瓦等地的国际组织、外交使团都受到这种高级别的保护。接到报案后，案件被转交给适当的服务部门（警察、设施管理单位等）以采取后续行动。
　　4.安检措施。瑞士联邦议会受到特殊的安全保护。联邦警察安全官员对所有进入联邦议会大楼的访客进行安检。官员、工作人员和经认可的记者可以使用特殊徽章进入。来访人员需要在接待处以身份证件换取访客证，然后通过安检门和对所有行李进行检查的金属探测器。在进入联邦政府七个部门所在的五个联邦大楼，进入世界贸易组织、世界知识产权组织等国际组织大楼时，都要进行类似的安检。联合国日内瓦总部则采用更加严格的安检措施。在国事访问期间，监视和安保措施将会更加严格。在游行示威期间，联邦议会和联邦政府大楼可以用栏杆保护。
　　5.航空安全防范。根据安全情况，联邦警察被部署在飞往某些目的地的瑞士飞机上。他们负责检查乘客，避免犯罪行为的发生并阻止劫机，以避免瑞士遭到恐怖分子勒索。除了在高风险航线的飞机上部署安全警察外，在高风险机场也部署有安全警察，确保航空安全，避免恐怖主义风险。

　　二、瑞士治安政策改革——以州、市镇警察间的权力分配为视角

　　（一）瑞士“地方性”治安治理
　　瑞士联邦、州和市镇（公共）三级警察之间的职权分配源于瑞士极度分权的国家制度。与联邦政府的政治职能相对应，瑞士联邦警察的职权范围主要集中在联邦层面和涉外、国际层面。各州的治安、协调事项主要由各州警察和市镇警察来完成。瑞士各州警察制度虽有差异，但均按照治安行政和刑事司法的一般分类来进行划分，其中法语区分为治安警察和刑事警察，德语区分为治安警察、交通警察和刑事警察。为强化治安邻近治理，瑞士有些州还设立了社区警察，但其缺少各州公认的界定，一般被整合进治安警察之中。社区警察一般分布在全州，负责解决治安、调解和打击地方中小犯罪等问题。虽然瑞士各州层面主要负责警察权实施，但是对于在联邦和州的管辖范围内享有其自治权限的各市而言，也具有维护法律与秩序并管理公共领域的任务，各市原则上也需要雇用警务人员。因此，市一层级的行为可以作为州政策的有益补充，在规模较大、经济较好、着力提升居民安全感的地区更加重视市镇级警察的建设。
　　瑞士各州在警察职责分配上有很大差别。大多数的市镇都有自己的警力，委以治安、交通、刑事、社区警务等方面的职责。瑞士中东部一些较小的州则没有市一级的警察。日内瓦（法语区）、弗里堡（法语区）等州，市一级仅拥有治安力量，执行有限的警务工作。
　　瑞士警察职能的发挥具有鲜明的地方性，不受“上级”的影响和制约，这种地方性在治安领域优点尤其突出：警察与当地民众之间近距离接触有利于更好地理解地方治安问题，并让市政府能够按照地方偏好来建设它们的治安服务。同时，通过民主的方式对地方治安进行控制，有效提升了民众对于警察的信任，增强了透明度和问责度，有利于提升民众的安全感。但面对一个开放的世界和一个国际化的瑞士，零散的地方性警务也存在一些明显的缺陷：第一，当今各国都面临非传统安全问题威胁，恐怖主义犯罪、网络犯罪等都具有鲜明的国际性，需要各州统一性回应而非零散的地方干预；第二，除联邦警察职责比较明确外，州和市之间会出现竞争性责任，两个层级的公共机构负责同样的工作，这样就可能造成某些工作互相扯皮，甚至低效和冗员的情况；第三，在地方层面，市里面有很多具有特定目标的团体都在从事治安工作，这就造成治安工作缺乏统一性和透明度，市政府难以掌控。

　　（二）瑞士集权化治安政策改革
　　因为高度分权所带来的问题，在近年来西方国家倾向于强化地方警务、将事务下放并建立社区警务的大趋势下，瑞士却反其道而行之，发起了一波旨在集中国内治安权限的改革。实际上，瑞士早在20世纪70年代就开始推行联邦、州、市之间权责分配的大规模改革运动。20世纪90年代经济危机以及来自欧盟的压力让公共机构为了提高效率采取了更为激烈的改革。迄今的近30年中，瑞士联邦、州和市之间推行了无数的改革，这些改革涉及社会保障、医疗、教育、安全等众多领域。瑞士州、市之间进行的治安政策和社区警务改革，正是在集中事权、提高效率大改革背景下进行的。治安政策可以界定为旨在保护公民和组织，并处理针对国家和公共秩序威胁的公共政策。与刑事警察职责的发挥不同，治安职能的发挥具有鲜明的地方性，有赖于各级警察基于地方特色来行使；但政策层面又需要进行州一级的管理和指导，并在涉及联邦、国际等层面时有统一的协调机制。因此决定了瑞士治安政策改革既具有集权化的方向，又具有鲜明的各州特色；治安制度改革在集权化、地区化和分权化之间摇摆不定。
　　1.瑞士治安改革模式——以沃州和纳沙泰尔州为例
　　（1）治安改革模式一：沃州的“双级警察”模式
　　沃州是瑞士四个法语州之一，在国际化程度上次于国际组织云集的日内瓦州，高于纳沙泰尔州和汝拉州，在经济水平上亦然；而在人口规模上又高于日内瓦。瑞士警察改革的重组以及集权化的倾向在各州形成了“双级警察”和“单级警察”两种模式。沃州保留了之前的“双级警察”，在改革中引入了“服务合同”模式，通过纵向和横向的合同来实施治安工作。从纵向上来看，没有地方警察的市为了执行任务可以购买州的服务和社区服务；从横向上来看，市能够雇用私营公司来执行治安等任务，或与其他市合作建立地区警察。沃州的改革让市能够根据需求和偏好选择履行任务的最佳方式，也为纵向的州市合作和横向的市之间合作搭建了平台。为进一步加强协作，沃州建立了平等代表州和市行动主体的工作组，以提升层级之间的合作与协同。沃州的改革模式给予了市较大的决定权，每个市都可以根据自己需要来决定和履行服务。然而，这种结构对每一级警察都会产生交易成本，因为市一级不可能解决所有的治安问题，必须与州警察进行合作，因此，这种模式非常复杂，在日常治安领域就牵涉到市镇、地区和州三个层面的警察。
　　（2）治安改革模式二：纳沙泰尔州的“非对称行政集权”模式
　　纳沙泰尔州也是法语州，在语言、政治制度、城镇化水平上与沃州颇为相似，但在国际化水平和经济发展水平上低于沃州。纳沙泰尔州采用的是介于“双级警察”和“单级警察”之间的所谓“非对称行政集权”模式：即除了某些特定城镇之外，警察工作和机构都集中在州一层级。小型和中等城市的警察工作由州的警察服务推行，而城镇可以保留自己的警察，凭借对本地的了解和接触来解决自己城镇的问题。这种模式的缺点在于要协调州和城镇警察间的合作，合作的政治成本和经济成本都比较高。值得说明的是，伯尔尼（双语州）、卢塞恩（德语州）等州已经完全实现了“单级警察”，即彻底的“行政集权”模式，只保留州一级的警察，需要警察服务来开展地方工作的各市都必须与州签订合同。这种“行政集权”模式可以说实现了瑞士自20世纪70年代就掀起的政治集权化改革的初衷，但直接导致了公民与警察之间的疏远。
　　2.瑞士治安改革思考
　　瑞士沃州、纳沙泰尔州及其他州进行的治安政策和社区警察改革历程说明，效率、效益与政治是各级公共行动主体在职能协调过程中需要考虑的三个方面，而集权与分权之间的平衡则贯穿于治安政策确立和改革的始终。瑞士地方高度自治和直接民主的传统产生了过于分散的治安政策和地方警察制度，直接导致效率低下，也给区域警务合作、协调行动造成了障碍。但在“分权制”向“集权制”的改革过程中，过于“彻底”的改革无疑会引发政治和效益上的新问题。并且，相较于其他行政领域，安全领域能够带给民众最广泛、最直观的感受。因此，在治安政策改革时，一要符合政治制度的总体改革趋势；二要符合治安的科学规律；三要注重民众的反馈。这在不同政治制度的国家同样适用。■
　　【作者简介】张钰，中国人民公安大学涉外警务学院讲师。
　　
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