文/李皛

　　一、改革背景与总体设计

　　乌兹别克斯坦共和国于1991年独立后，该国内政部作为警察领导机关，基本继承了苏联时期的规章、制度、组织结构和主要任务，除为适应独立后基本国情的变化进行过一些调整外，在首任总统卡里莫夫执政期间（1991年8月至2016年9月）基本未进行重大改革。
　　独立后的前25年中，乌兹别克斯坦警察在维护社会治安、打击极端主义势力等方面取得了较好成绩，使该国长期成为国际上公认的治安环境较好的国家之一，有力维护了政治稳定。但是，随着乌兹别克斯坦市场经济和对外开放程度不断提高，社会形势日益复杂，仍带有很强苏联时期色彩的警察制度和指导思想已难以满足现实需要。2016年12月，米尔济约耶夫当选为乌兹别克斯坦新任总统，随后宣布将对国家治理进行全面改革，警察改革是其中的重要方面。
　　早在2016年9月17日，时任代总统米尔济约耶夫就签署了该国历史上第一部警察法，即《内政事务机构法》，结束了该国自独立以来只能根据内政部内部规章和临时法令管理和规范警察活动的历史。警察法已于2017年3月17日生效。当年4月12日，米尔济约耶夫总统批准了新的内政部章程；4月17日，又签署了“关于从根本上提高内政（警察）机构效率的措施，以加强其确保公共秩序，保护公民权利、自由和利益的责任”的法令，正式开始全面警察改革。
　　法令明确指出，内政（警察）机构存在严重缺陷和问题：第一，中央和地方及基层机构之间缺乏明确的主要任务和职能划分，难以确定每个警员的工作重点及其对工作成效应负有的责任；第二，现有组织结构不合理，未能高效配置人力资源，基层机构工作量过大，而中央和地方机构的人员和单位冗余，没有足够的工作量；第三，内政（警察）机构与群众联系不密切，缺乏与社会组织和自治团体有效沟通互动的机制，不能及时了解和解决群众关心的紧迫问题；第四，内政（警察）机构对社会诉求应对敷衍，形式主义问题严重，引起群众和各种社会机构的不满，并迫使其直接向总统投诉；第五，内政（警察）机构缺乏面向社会的报告制度，没有引入有效的社会监督机制，不利于提高警员履职尽责的意识和能力；第六，缺乏系统有效的犯罪预防措施，相关研究滞后，不能及时查明和消除导致犯罪发生的各种社会面因素；第七，在防范有害思想，特别是在防范恐怖主义和宗教极端思想对青少年的影响方面工作不够，内政（警察）机构在教育中起到的作用仍微不足道；第八，警员和其他执法机关工作人员的培训和技能提升制度不能满足要求，且存在受贿、滥用职权等职务犯罪现象；第九，先进信息通信技术和装备在内政（警察）机构的应用水平仍较低。
　　该法令将2017年至2021年设定为警察改革的第一阶段，并制定了两大优先事项。
　　其一是将内政机构转变为“面向社会的专业服务机构”，应以“服务人民利益”为宗旨，“为人民提供及时和优质的服务，每个员工都必须无条件履行职责”。为此，制定了以下六项措施。
　　第一，要求各级内政（警察）机构明确界定任务和职能，根据当前主要挑战和威胁，优化组织结构和人员队伍，合理分配力量和手段。如按照2017年4月总统签发的“关于进一步改善内政（警察）机构工作的组织措施”的法令，将行政部门的规模缩减70%，将基层警力增加4倍；按照同年5月、7月“关于从根本上改善内政（警察）机构保护公共秩序和公共安全工作的措施”和“改善道路安全保障体系的措施”的法令，将一些非警务活动从警察日常维护治安和交通秩序的工作中剥离出去，使警员更加专注于本职工作。
　　第二，充分利用先进技术手段和创新工作方法为人民创造更多便利。如按照2017年7月总统签发的“关于从根本上改善内政（警察）机构移民管理和公民登记工作的措施”的法令，已要求为本国公民换发支持生物特征识别的护照和身份证件，引入电子队列系统和远程在线服务等技术。
　　第三，要系统地建立内政（警察）机构与群众和各种社会组织对话的机制，与自治团体进行密切合作，为解决重大社会问题提供综合性帮助。按照2018年2月、6月总统签发的“关于在塔什干市建立维护公共秩序、预防和打击犯罪的全新体系”和“关于提高塔什干市维护公共秩序、预防和打击犯罪效率的额外措施”的法令，在塔什干市建立了警察、国民警卫队和市民团体联合巡逻的工作制度。
　　第四，建立全新的申诉信访工作机制和程序，坚决消除内政（警察）在审查和解决申诉信访所反映的问题时惯有的表面化和形式主义问题，要在职权范围内“使用一切手段保护公民权益”，并开通公民投诉热线。
　　第五，引入针对内政（警察）机构官员的公开问责制度，以及明确的评价标准和审查机制。
　　第六，加强对内政（警察）机构依法开展刑事侦查活动的监督和保障，完善相关立法，减少刑讯逼供等警察违法现象。
　　其二是加强犯罪预防工作，做到及时消除导致犯罪发生的各种社会面因素。为此，提高人民群众的法律知识和守法意识，树立不容忍任何形式违法行为的社会观念是重中之重，特别是为杜绝恐怖主义、宗教极端主义等危险思想对青少年的危害。
　　第一，将建立一个专门工作体系，旨在以“爱国主义和正确价值观的精神”教育、保护青少年。
　　第二，采用科学方法开展因地制宜的犯罪预防工作，在犯罪情况复杂的地区组织系统调查研究，编制犯罪预防手册，实行“一地一策”。
　　第三，理顺和完善对警员和其他执法机关工作人员的培训和职业技能教育制度，杜绝职务犯罪的诱因。按照2017年8月总统签发的“关于从根本上改善内政（警察）机构雇员培训制度的措施”的法令，制定了全新的《纪律章程》和《内部服务章程》，将对警员的思想教育和心理支持工作制度化。
　　第四，充实开展社会面犯罪预防工作的基层警察队伍，保障其工作和生活条件。按照2017年4月总统签发的“关于从根本上改善内政（警察）机构犯罪预防部门工作的措施”以及“关于为内政（警察）机构的犯罪预防监察员提供公务住房的补充措施”的法令，将增加犯罪预防监察员的人数，并为其开展工作提供全面的物质和技术支持，包括为警员创造“体面的工作条件”，提供服务性住房、个人购车优惠贷款等福利保障措施。
　　第五，改进对犯罪分子的改造工作，保障其服刑期间的合法权利，帮助其在刑满释放后重新融入社会，防止再次犯罪。按照2017年8月总统签发的法令，以帮助犯罪分子刑满释放后的就业为目的，改革和调整了刑罚执行及监内生产劳动制度。
　　第六，从2017年10月起，乌兹别克斯坦最高会议上院（参议院）每年两次听取内政部部长关于预防犯罪状况的报告，各地方代议机关每季度听取地方内政（警察）机关负责人的汇报。
　　至2021年初，第一阶段改革的各项任务已基本完成，其间共出台了9项总统法令、13项法律，以及数百项行政法规、部门规章和其他规范性文件，实施了78项重大改革措施，形成了改革的总体指导思路和基本框架。第二阶段改革已经于2021年2月启动，初步措施为在内政部建立由副部长直接领导预先侦查、公共安全、交通和旅游设施安全、思想教育和人力资源部门，以利于部门间协调的新机制；以及将地方警察机关下属的刑罚执行机构全部转隶内政部直属。

　　二、改革具体内容和成效

　　在优化内政（警察）机构组织结构、科学配置资源方面：警察改革的主要目标是增强基层警察力量，更好地直接为群众服务。第一阶段改革期间，内政部新设立了负责旅游安全保护、打击网络犯罪等新兴领域工作的机构，并已增设261个新的基层机构，最终实现平均每个基层内政（警察）机构为35000至40000名居民服务的目标。其中包括在城市的大型传统市场、购物中心和其他人员密集场所，设立41个由地方预算支持的专门机构。与此同时，实现为每个社区配备一名犯罪预防监察员，总人数达到9784人，由其出任社区治安副主席，与群众自治团体开展紧密合作，并有2000多名犯罪预防检察员已参加过巡回培训班，职业技能和思想素质得到提升。此外还为其提供了6787套服务性住房和7388笔购车优惠贷款，并从犯罪预防监察员的职责中将保护妇女权益的工作分离出来，专门设置了妇女问题监察员，已任命了362人。2021年2月启动第二阶段改革后，对塔什干市和塔什干省的内政（警察）机构在统一的“首都地区”原则下进行整合，共有27个部门被裁撤，削减了192个领导职位。
　　在应用科学手段更有效率地打击和预防犯罪方面：在第一阶段改革中大力纠正了一些长期以来的积弊，如将辖区发案数作为考核评价警员工作业绩的负面指标，导致长期以来基层内政（警察）机构大量隐瞒案情，使上级无法掌握社会治安及案件积压的真实情况以进行科学分析研究。在新的考核评价体系中，将警员主动查明的案件作为正面指标，并引入先进的犯罪统计分析方法。新制度实行后，2020年前6个月的调查结果显示犯罪率上升，但其中大量案件是此前数年积压并被掩盖的，公民的报案直到改革后才体现在统计中并得到受理。截至2017年8月，已统计出3186起此前未解决的刑事案件。在2021年的前6个月，警员主动查明的刑事案件数量达15434起，与2017年前6个月相比增长近一倍，这一改变被视为改革的积极成果。在同期统计的全部45630起刑事案件中，有34.8%是在此前数年中发生的。建立在能真实体现犯罪情况和警察效能的统计数据基础上的分析研究成为制定下一步改革方略和因地制宜的治安策略的重要依据。(未完待续）■
　　【作者简介】李皛，中国人民公安大学涉外警务学院教师，博士研究生学历，主要研究领域为涉外警务和边疆学。
　　
　　（责任编辑:冯苗苗 )