文/崔秋灏

　　加勒比共同体（以下简称“加共体”）是拉丁美洲加勒比地区发展中国家区域性经济合作组织，成立于1973年8月，有15个成员国，总部设在圭亚那首都乔治敦，其宗旨是发展本地区工农业生产，加强经济贸易等方面的合作，协调成员国对外政策，加速地区一体化进程。推动经济一体化、加强外交政策协调、促进人文社会发展和深化安全合作是加共体促进地区一体化和成员间合作的四大支柱。
　　一、加共体犯罪和安全事务执行机构的肇始

　　犯罪和安全问题是影响区域经济发展的最重要因素之一。加共体地区涉及非法越境、人口拐卖、武器贩运、毒品走私的跨国有组织犯罪、涉及帮派抢夺地盘的有组织犯罪、金融犯罪、网络犯罪、腐败犯罪等犯罪问题十分突出，是加共体地区犯罪高发的主要驱动因素，是加共体地区成为世界上凶杀率最高的地区之一的主要原因，每10万居民中有30人被杀（世界平均水平为5）。涉及人口拐卖、毒品走私和武器贩运的跨国有组织犯罪活动之间有相互加强的关系，贩卖人口、毒品为犯罪分子购买武器提供资金，犯罪分子使用武器敲诈企业、恐吓社区、威胁执法部门，在最严重的情况下，制造国家内乱，削弱加共体本已脆弱的社会经济发展。要保持加共体地区经济的可持续性发展，必须有效解决犯罪和安全问题。在此背景下，加共体犯罪和安全事务执行机构应运而生。
　　2001年，加共体第22次政府首脑会议批准设立一个加共体犯罪和安全事务工作队，其任务是查明和分析加共体所面临的犯罪和安全威胁，并提出应对建议。2005年，加共体第26次政府首脑会议批准了犯罪和安全事务工作队提出的建立应对犯罪和安全问题新框架的建议，犯罪和安全事务执行机构是这个新框架的核心。2006年，加共体第27次政府首脑会议批准设立加共体犯罪和安全事务执行机构，作为加共体的一个业务实体，主要负责执行加共体犯罪和安全事务的各项议程，直接向加共体负责国家安全和执法事务的部长理事会报告。该机构总部位于特立尼达和多巴哥首都西班牙港。

　　二、加共体犯罪和安全事务执行机构的职能

　　加共体负责国家安全和执法事务的部长理事会授权犯罪和安全事务执行机构履行以下具体职能：拟定与犯罪和安全问题有关的提案、项目和活动，并提交理事会审议和决定；根据本机构的研究和分析，就有关犯罪和安全问题的最佳对策安排向理事会提供咨询意见；执行理事会确定的与犯罪和安全问题有关的行动和任务；监督与犯罪和安全问题有关的项目和活动的实施进程；交流有关犯罪和安全问题的信息和情报；与成员国进行执法合作谈判，调动成员国资源支持加共体犯罪和安全战略；代表加共体与有关国家和国际组织进行合作和协调；确定预防犯罪和加强区域安全的战略和方法，向成员国发布有关犯罪和安全问题不断变化的区域和国际趋势信息；承担促进本机构运作所需的研究和其他职责。

　　三、加共体犯罪和安全事务执行机构的基本架构

　　（一）决策机构
　　加共体负责国家安全和执法事务的部长理事会负责犯罪和安全事务执行机构的政策制定和全面指导，具体包括：就犯罪和安全事务向犯罪和安全事务执行机构发出指示；审议犯罪和安全事务执行机构拟定的提案、项目和活动，并采取必要的行动；接收、审议和批准与犯罪和安全事务相关的报告；批准犯罪和安全事务执行机构与有关国际组织建立和维持业务合作；批准犯罪和安全事务执行机构视情况作为成员或观察员加入其他国际组织；批准犯罪和安全事务执行机构的工作计划；批准犯罪和安全事务执行机构的年度预算、财务条例和审计报告；评估成员国对犯罪和安全事务执行机构预算的贡献，并向政府首脑会议提出建议；批准犯罪和安全事务执行机构的工作人员条例，监督和终止有关人员的任用；向犯罪和安全事务执行机构发出促进其实现目标的其他必要指示。

　　（二）执行主任
　　犯罪和安全事务执行机构设一名执行主任，负责犯罪和安全事务执行机构的日常运作，由部长理事会任命，任期不超过5年，可连任，其任职条件和程序由理事会决定。执行主任根据理事会的指示，具体负责：执行本机构的各项政策，确保本机构权限内所有事项均遵循正确的程序；全面管理和协调实施本机构制定的项目和活动；控制本机构的收支，向理事会提交本机构的财物条例、年度预算草案和审计报告。犯罪和安全事务执行机构具有完全的法人资格，在任何法律诉讼中，执行主任是其法人代表。

　　（三）分支机构
　　2007年，板球世界杯在西印度群岛举行，为给板球世界杯提供一个安全可靠的环境，犯罪和安全事务执行机构设立了区域联合通信中心、区域情报融合中心两个临时机构。由于这两个临时机构在板球世界杯上取得了很大的成功，在2007年加共体第18次政府首脑会议闭会期间会议上，批准了将这两个临时机构设立为犯罪和安全事务执行机构永久分支机构的提议。
　　区域联合通信中心的核心职能就是管理旅客信息预报电子系统和货物信息预报电子系统的运行，并分析、审查、甄别旅客和货物信息预报电子系统收集到的所有信息，为成员国执法、边境管控和情报机构提供支持。区域联合通信中心位于巴巴多斯，每周7天、每天24小时运作，工作人员有合同人员和借调人员，借调人员来自成员国警察、情报、移民、海关和军队等执法部门。
　　区域情报融合中心的核心职能就是向成员国提供情报收集、分析和分享方面的支持。其具体职责是：在边境保护的连续性行动上为边境执法机构提供全天候支持；收集、分析威胁区域内实体的计划、意图和行为的信息；为侦查和羁押有关人员的决策和行动提供依据；为负责保护和促进区域利益的决策者提供咨询意见和预警时机；及时对进入本区域的有关人员进行分析，追踪往来本区域的有关人员，防止犯罪和恐怖活动；向成员国提供犯罪情报方面的标准化培训和重大活动情报支持；建立支持情报任务的区域和国际网络。区域情报融合中心位于特立尼达和多巴哥，24小时为成员国提供广泛的业务援助，包括紧急情况、重大事件和危机应对。工作人员来自成员国执法、安全和司法机构在职人员，借调期一般为两年。

　　（四）人员管理
　　犯罪和安全事务执行机构履行其职责所需要的专业、行政和其他工作人员由执行主任根据理事会核准的条件和程序借调或招聘。相关工作人员的借调和招聘，以效率、才干和忠诚为最高标准，同时遵循地域代表公平性原则。犯罪和安全事务执行机构的工作人员在履行职责时，不得寻求或接受理事会以外的任何机构的指示，并注意其作为犯罪和安全事务执行机构工作人员的身份，避免采取任何可能对犯罪和安全事务执行机构产生不利影响的行为。

　　（五）预算管理
　　犯罪和安全事务执行机构的经费来自成员国按商定的比例缴纳的年度会费、从区域和国际捐助机构收到的赠款，以及理事会批准的其他收入来源。未经理事会批准，犯罪和安全事务执行机构不得向任何来源索取或接受任何赠款、礼品或其他物质利益。执行主任负责制定财务条例、年度预算草案并提交理事会批准，每年安排经理事会批准的外聘审计人员审计本机构的预算使用，并向理事会提交审计报告。

　　四、加共体犯罪和安全事务执行机构的优先业务领域

　　（一）执法培训
　　加共体认为，执法和安全机构的成功与否取决于其工作人员的素质、技能、专业知识、态度和专业精神。因此，开展执法培训是犯罪和安全事务执行机构的战略性任务。犯罪和安全事务执行机构致力于通过标准化培训，尽可能使执法和安全机构工作人员的执法操作程序标准化，提高其执法能力和安全能力，从而加强集体打击跨国犯罪的能力。
　　新冠疫情暴发后，关闭边境、保持社交距离、佩戴口罩等疫情防控措施，使虚拟培训成为一种更方便、更快捷和更具有成本效益的培训模式。犯罪和安全事务执行机构与其区域和国际伙伴合作，通过CBSI-Connect虚拟培训管理系统，向成员国提供吸取和分享应对犯罪和安全问题的经验教训，培训次数和参训人数相比疫情之前还有所增加。2021年，犯罪和安全事务执行机构通过CBSI-Connect虚拟培训管理系统共举办了75次培训活动，提供了34门新课程，7851名执法、安全和司法专业人员参加了培训活动，累计节省差旅费约949万美元。培训内容涉及领导压力管理、反腐败、资产追回、边境官员灾害应对能力建设、武器走私路线图及海关监管、打击现金走私、打击贸易洗钱、打击人口贩运、国际麻醉品管制局IONICS系统使用、新冠疫情期间恐怖分子和暴力极端分子以及有组织犯罪集团恶意使用社交媒体、预防和打击极端主义和恐怖主义、加强非法武器流动区域监测的数据收集和分析能力、反思大加勒比区域旅游安全和安保危机应对、区域综合弹道信息网增敏、海关货物风险分析管理等主题。培训主要合作伙伴有：联合国毒品和犯罪问题办公室、美洲国家组织、国际移民组织、国际刑警组织、欧洲委员会、世界海关组织、美国州法院中心、英联邦秘书处、国际麻醉品管制局、特立尼达和多巴哥监狱管理局、加勒比公共卫生署等。

　　（二）边境安全
　　加共体犯罪和安全事务执行机构在边境安全领域开展合作最重要的两个工具是旅客信息预报电子系统和货物信息预报电子系统。这两个系统利用风险管理技术对旅客和货物进行预先筛查和特征分析，构成了抵御边境安全威胁的第一道防线，被加共体视为边境安全不可或缺的重要组成部分。
　　1.旅客信息预报电子系统
　　加共体立法要求所有进出港航空和海运承运人必须以电子方式向犯罪和安全事务执行机构传输所有乘客和机组人员或船员的旅客信息数据：航空公司必须在航班起飞前40分钟内传输旅客信息数据；海运公司必须在船舶抵达该区域前的24小时内、在该区域内离港后的1小时内发送旅客信息数据。旅客信息预报电子系统就是为航空和海运公司建立的一个基于网络的电子数据自动化交换应用系统，它允许航空和海运公司在抵达加共体区域之前或离开之后，可在旅客信息预报电子系统网站以电子方式传输旅客信息数据，无须再在机场或港口排长队填写纸质表格。系统根据加共体使用的监视名单预先甄别通过空港和海港进入加共体区域并在加共体区域内旅行的旅客，对签证申请人进行安全审查，阻止违反边境安全的行为，并加强对有关人员的及时逮捕，从而确保该区域的安全。该系统是目前全球唯一实施的多边旅客信息预报电子系统，加共体15个成员国全部接入，每年检查大约4000万名旅客。
　　2.货物信息预报电子系统
　　2008年举行的第13次加共体政府首脑特别会议决定为该区域建立一个货物信息预报系统，以协调入境、出境和过境货物信息预报要求的一致性。货物信息预报电子系统使拥有海关数据自动化系统的成员国能够通过一个中央门户网站接收电子格式的货物预报信息，允许海关当局在货物抵达港口之前检查货物清单，协助查明可能威胁本区域安全的高风险货运，并确定是否需要干预或需要干预的程度。第10期欧洲发展基金对该系统提供过资助，对该系统在情报共享、货物信息预报的合规性、与执法机构的合作、最大限度地利用资源等方面进行了加强或改进。
　　3.旅客和货物信息预报电子系统的扩展
　　2019年，在第11期欧洲发展基金的资助下，犯罪和安全事务执行机构启动了建设这两个系统的新周期，建设目标是：与第三国建立数字战略伙伴关系，扩展旅客和货物信息预报电子系统，计划扩大到准成员国、多米尼加和其他第三国；提高加共体每一个成员国接收和分析旅客和货物信息数据的能力；实施犯罪和安全事务执行机构与海关执法理事会就实施数据共享机制、实现无障碍航行事项达成的谅解备忘录。

　　（三）枪支犯罪
　　非法枪支的存在对一个国家有许多不利影响，例如：助长性别暴力，助长有组织犯罪和帮派之间的地盘冲突，成为其他非法贩运活动的便利手段，阻碍社会发展，降低公民的生活质量，破坏经济增长。犯罪和安全事务执行机构努力采取一切必要步骤，以预防和打击枪支犯罪。
　　1.加强预防和打击枪支犯罪的区域立法
　　尽管国家法律是预防和打击枪支犯罪的首要工具，但不同国家的法律差异巨大，会造成执法差距，影响预防和打击的效果。对枪支和弹药的制造、持有、进口、出口、转让、过境、运输和管制，合法持枪的最佳做法，以及对枪支犯罪的调查和起诉进行统一立法，将更有助于预防和打击枪支犯罪。对此，加共体在批准现有协定的同时致力于制定适当的相关法律文书，以期在整个区域实现打击枪支犯罪的共同标准和最低监管框架。加共体还致力于军备控制倡议，以减少枪支弹药的非法贸易和扩散；倡议围绕武器贸易建立新的国际共识，解决全球武器贸易中合法武器转移到非法市场的问题。加共体强烈支持联合国一项关于常规武器的全球贸易条约，但指出该条约的适用范围应包括小武器和轻武器及相关弹药，否则，难以对该区域的非法枪支问题产生积极影响。
　　2.建设区域综合弹道信息网络
　　为加强枪支犯罪调查的有效性，2008年，加共体负责国家安全和执法事务的部长理事会第5次会议批准了建设区域综合弹道信息网络的提议。区域综合弹道信息网旨在将加共体成员国和准成员国的综合弹道信息系统进行联网，共享枪支弹道鉴定信息，执法、边境管控和海关调查人员在系统输入若干犯罪现场证据，通过系统的相互关联和自动比较，追踪犯罪中使用的枪支和弹药。该系统包括4个关键组成部分：弹道扫描仪、签名提取单元、数据存储单元和关联服务器，2014年已投入运作。
　　目前，区域综合弹道信息网还没有完成最终整合，仅有9个成员国加入。自2018年始，在第10期欧洲发展基金的资助下，区域综合弹道信息网逐步向法医能力欠缺的加共体成员国提供支持，力求使他们达到《区域综合弹道信息网共享弹道信息的谅解备忘录》和《传送弹道证据标准作业程序》规定的标准，加快这些国家加入区域综合弹道信息网的进程，以完成区域综合弹道信息网的最终整合。共享枪支弹道鉴定信息已被世界各地执法机构用作开展国际合作的重要工具，一旦区域综合弹道信息网完成最终的整合，将与加拿大弹道信息网、美国国家弹道综合信息网、欧洲综合弹道识别系统和国际刑警组织弹道信息网链接，这将极大地提高成员国对犯罪团伙使用的枪支进行追踪的能力，以及追踪小武器和轻武器及弹药跨境非法贸易路线图的能力。
　　3.设立枪支犯罪情报部门
　　2022年10月，在牙买加举行的加共体负责国家安全和执法事务的部长理事会第24次会议批准犯罪和安全事务执行机构成立枪支犯罪情报部门，作为协助成员国调查和起诉有关枪支犯罪的重要工具。2022年11月14日，犯罪和安全事务执行机构与美国执法机构合作，在西班牙港总部正式启动枪支犯罪情报部门。该部门将利用现代情报工具和技术，与区域情报融合中心和区域联合通信中心合作，提供关于非法武器和弹药的情报分析，协助成员国执法当局进行涉及枪支的刑事调查，并支持成员国执法机构扣押枪支及相关零部件，以查明、指控和起诉同谋者。该部门还将加强与美国烟酒枪炮及爆炸物管理局、国土安全调查局、海关和边境保护局、工业和安全局以及国际刑警组织在枪支犯罪情报方面的合作。

　　（四）犯罪资产追回
　　有组织犯罪、金融犯罪、网络犯罪、腐败犯罪的主要动机是金钱。没有金钱，犯罪交易就无法达成，犯罪分子就得不到报酬，犯罪组织中就会出现紧张局势，犯罪组织的计划就会瘫痪。很多犯罪组织害怕金钱受到损失，远甚于害怕入狱。因此，打击、瓦解和摧毁有组织犯罪、金融犯罪、网络犯罪、腐败犯罪，关注犯罪资金至关重要。扣押、冻结和没收犯罪资产，中断他们的现金流，可以扰乱他们的犯罪计划，阻止新的犯罪交易，使犯罪组织破产，从而有效地降低犯罪组织继续运作的能力。使犯罪活动无法开展，创造一个公开反对跨国有组织犯罪的环境，并摧毁共同体内的犯罪活动和网络，是加共体一直在致力的目标。为实现这一目标，加共体在2013年就启动了一个积极的犯罪资产追回计划。目前，该计划已取得了不俗的成功。

　　（五）网络安全和网络犯罪
　　随着先进的互联网基础设施、互联网用户数量的增加，互联网支付系统的融合以及使用的增加，加共体互联互通的程度会越来越高。与其他司法管辖区相比，加共体成员国普遍缺乏应对网络犯罪的资源和训练有素的人员，网络监管体系和网络犯罪执法机制也存在明显的差距，为网络犯罪提供了肥沃的纵容土壤，越来越容易受到潜在的破坏性网络攻击。2017年，加共体制定了一项确保网络安全和打击网络犯罪的行动计划，该计划旨在为网络安全建立一个实用的、协调的、系统的和专业的知识标准，以解决每个加共体成员国的网络安全漏洞，且每个加共体成员国都可以在中短期内实现这一目标。该计划涉及建立行动计划的治理框架、制定网络安全状态最低评估标准、评估成员国网络安全状态、确定推进行动计划的优先领域、行动计划的监督和审查等五项内容。2019年1月，在欧盟的资助下，加共体启动了该计划的实施。

　　（六）跨境情报和信息共享
　　加强和扩大情报共享和交流是提高打击跨国犯罪工作成效的一个重要条件。成员国需要及时和准确的情报，以便有效应对安全风险和威胁。事实证明，区域情报融合中心是一个非常成功的情报机构，成为国家、区域和国际情报共享的区域协调中心。2019年，在第11期欧洲发展基金的资助下，区域情报融合中心启动了新的建设。建设重点在于：改善区域情报融合中心的通信技术基础设施，确保加勒比公民安全循证决策项目应用程序的运行，为犯罪和安全政策的决策提供信息；提高区域情报融合中心工作人员在收集、存储、分析犯罪统计数据、开发情报产品等方面的能力。■
　　
　　【作者简介】崔秋灏，广东警官学院治安系副教授，主要研究方向：涉外警务、国际警务合作、区域国别警务。
　　（责任编辑：冯苗苗）